数字经济已经成为全球经济发展的新引擎，各国政府纷纷制定战略，加快本国数字经济发展步伐。人工智能技术经历了三起两落的发展期，近来大模型、具身智能、无人驾驶等技术发展加速，应用愈加广泛。我国政府高度重视数字化、智能化技术，将数字政府建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。在此背景下，财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政治理的数字化、智能化转型显得尤为迫切。财政的数智化转型，不但可以提高财政治理效能，还可以助推经济数智化转型步伐。如何更好利用人工智能技术赋能财政管理，提高财政治理效能，是值得深入研究的议题。

数智技术赋能财政治理的作用与机理

传统的财政治理面临着诸多挑战：一是财政信息分散，不同部门之间存在信息孤岛，业务部门与财政部门之间存在脱节，缺乏有效的信息整合。二是财政配置资源效率不足，难以有效匹配经济社会发展需要。三是财政决策科学化程度不高，“拍脑袋”决策客观存在。四是财政风险防控能力薄弱，财政资金使用过程中存在监管盲区。这些问题制约着财政治理效能的发挥。数智赋能让财政系统数据贯通、流程重构、系统协同，为解决这些问题提供了可能性。

技术驱动：数据要素重构财政管理流程

数据分析技术可以整合不同渠道的财政数据，充分挖掘数据背后的关联关系，为各参与主体提供全面、准确的信息，解决资金靶向不清、底数不明、监督不便、寻租风险等问题，从而优化财政决策，提升治理效能。多模态数据的采集为财政决策提供强有力支撑。数智赋能财政治理，一方面可以为财政部门激活已有的结构化财政数据，比如预算、决算等数据。另一方面，非结构化数据分析能力极大提升，为财政决策提供更强支撑，比如既往政策文本、税收遵从情况、社会舆情信息等。结构化与非结构化财政数据的综合性分析，让财政决策实现定性与定量认知的统一，更加理性、客观地制定财政政策和分配财政资金。

管理变革：流程再造优化资源配置

在数智技术助力下，财政会不断优化业务流程，进行智能化流程再造。数智技术起到流程引擎的作用，利用先进的信息技术手段，对财政业务流程进行智能化处理，让财政工作从事务性执行向决策赋能跃迁。在预算管理上，依托预算一体化系统，将预算编制、审批、执行、调整、监督等流程全链条搬到线上，节点自动触发、时限自动提醒、异常自动预警，推动实现从人工跑腿到智能流转。资金链条全链路打通，节省企业办税时间。比如，缩短电子发票验真、审批办证时间等。在提高财政征管效率的同时，降低企业税收成本。动态知识图谱等新技术，使财政穿透式监管成为可能，增强税收征纳管理能力，避免偷税漏税，提高财税公平性。数智技术让财政资金管理实现全流程优化，为实现资金动态优化配置提供了可能。在财政年度内闭环迭代中，数智技术不断助力财政管理部门整合数据，重塑流程，提高配置精准性、组织适应性、治理敏捷性。

系统协同：打破壁垒走向敏捷高效

数智赋能财政治理，不是简单的技术叠加，而是系统化组织升级改造，实现组织的敏捷化转型。数智赋能治理的关键不在于打通财政一个部门，而是多个部门、多层级的数智化高效协同，通过对组织系统化升级，达到财政管理科学化效果，真正实现以政领财、以财辅政。与此同时，数智技术赋能可以激活财政部门的组织资源，并生成新的组织资源。数智技术不但可以激活组织既有的人力、物力、财力资源，还可以通过数据、算法和算力的运用，创造性地为财政部门生成更多组织资源，带来数力、算力、智力资源，拓展组织资源总量。在数字化、网络化和智能化时代，政府利用新技术，通过政策精算优化财政资源配置，并在交叉创新中，推动其他领域的整体性改革。

我国财政治理数智化的实践探索历程

我国财政治理使用先进技术经历了一个探索过程。这个过程并非简单的技术升级，而是一场持续了四十余年的深刻变革，可以将其划分为电子化、数字化、智能化三个阶段。

电子化阶段（1979—2011年）

1979年，我国财政部从日本引进计算机系统用于报表和文档处理，有效地推动了利改税等改革。1985年，国务院通过了《全国财税信息自动化管理系统》，我国开始建设覆盖中央、省、市、县四级的信息系统建设，全国财政、税务、国有资产部门的信息化工程全面启动。21世纪以来，随着“收支两条线”财政改革进一步提升，2002年财政部发起“金财工程”来提升财政资金绩效，解决财政收支全过程监督问题。“金财工程”整合了财政应用系统，囊括了国库集中收付、预算管理、国债管理等业务，通过这个工程，财政管理部门和资金使用部门形成了一个信息网络系统。国库集中支付试点，取消纸质凭证层层盖章，资金变为零余额账户直接拨付。2007年，财政部推行财政信息一体化，实现了财政系统与中央各部门、国库、8家代理银行之间数据互联互通。至此，我国财政系统主要处于电子化改革阶段。此阶段，我国初步实现了账算得更清、钱拨付更快的目标。但是，系统林立、“数据烟囱”的现象仍比较严重。

数字化阶段（2012—2019年）

2012年，预算管理一体化系统在部分地方开始试行，并逐步拓展至多省，推动省、市、县三级财政纵向贯通，线上业务与数据互通，财政全流程管理进程加速。在此时期，跨部门数据交换试点启动，安全数据交换平台改革工作扎实推进。各地财政深耕数字化转型，涌现了不少创新实践。比如，浙江省财政较早重视财政数字化转型。2012年，在全面完成“金财工程”后，以此为基础，浙江省启动了基于大数据的数字财政建设。2014年，数字财政系统迁入政务云，建立公共财政动态数据仓库、财政专项资金监督系统，通过对预算单位数据采集，归拢了海量跨部门数据，实现了对资金管理的全过程监管。从全国总体情况看，此阶段部门间数据壁垒得到了部分打破，财政收支、债务、资产等数据开始实现跨部门、跨层级共享，财政信息透明度有效提升。但是，数据要素的作用没有得到充分发挥，财税部门守着海量数据“富矿”，没有充分发挥数据要素的作用。

智能化阶段（2020年至今）

2020年，财政部印发《预算管理一体化规范（试行）》（财办〔2020〕13号），推动信息系统建设与制度建设紧密结合。预算管理一体化系统在全国推进顺利，实现了财政业务管理的一体化、规范化和集中化。2020年，为了应对突发性公共卫生事件的冲击，我国推出了财政资金直达机制。这一特殊的转移支付机制，在实现政策目的的同时，推动了财政与业务部门的贯通。不少地方的创新实践利用智能技术赋能，采用政策仿真模拟等手段，在实现惠企利民政策资金直达快享的同时，实现了财政资金流与业务流融合。从2020年起，财政部持续发布关于电子会计凭证报销入账的政策文件，无纸化的合规要求从提倡到强制。从2022年起，财政资金拨付试点采用数字人民币，推动资金流和信息流实时合一，监管更具穿透力。地方智慧财政建设如火如荼展开，比如：2021年，深圳“智慧财政”信息系统、无锡“财经大数据平台”、广西南宁“公共资产负债管理智能云平台”相继上线。

通过对财政电子化、数字化、智能化建设过程的观察可以发现，财政治理领域中人类智能与人工智能的协作逐步加深，人机协同可能会成为财政治理现代化的关键驱动力量。当前，财政治理正在跨越数字鸿沟，打通“数据烟囱”。在财政年度闭环周期中，财政业务流程再造和组织变革正在发生。数智技术强化了财政监督手段，提升了风险防控能力，从而提高了资金使用效率。数智技术赋能财政治理，也有望突破传统技术条件下财政治理的限制，推动治理更加高效、精准和透明。

数智赋能财政治理的挑战与实践路径

通过对财政数智化进程的分析，可以发现数智财政就是让数智技术赋能财政治理全链条，实现政策资源动态优化配置。在数字技术和智能技术的支撑下，纵向层级和横向部门产生的各类财政数据正在加速汇聚，坚实的数据基础让数智财政治理进程不断加速。但是新技术赋能财政治理效能提升的同时，也面临着一些风险和挑战，需要加以防范和应对。

风险挑战

首先，数智财政建设首先要避免数智偏误的“谬以千里”。财政数智化的基础是财政数字化。当数据不够精确、不能够反映实际情况时就会出现选择偏差；数据打标记时存在偏差失误问题，即产生标记偏差。选择偏差和标记偏差会带来算法偏差。数智化的网络规模、影响范围和学习效应会让偏误被数字放大。如果没有扎实的基础数据，使用人工智能技术开发算法进行数智财政建设就无从谈起。若以存在较大偏差的失真数据作为财政决策依据，越是借助机器手段进行政策仿真模拟，偏误越会被放大，财政资金使用效果只会越差。财政使用具有较大偏差的底数作为辅助资金分配的依据，只会带来治理效果偏误放大。人工智能模型还可能会因为算法偏见导致决策失衡。例如，某些欠发达地区可能因为历史数据中项目通过率低，而算法自动降低对该地区的预算支持，形成数据贫困陷阱。人工智能模型在财政决策中的偏见问题尤为突出，可能会导致财政资源分配失衡，加剧数智鸿沟。

其次，数智财政建设需要规避技术的自反性。数智技术本身具有复杂性，可能会产生伦理问题和安全问题，影响财政税收的公平性和中性。第一，数智技术的复杂性，意味着数智财政建设需要高昂的开发与维护成本。这就需要加强顶层设计，避免财政数据平台和系统的重复建设，防止资金浪费。第二，数智财政建设过程中可能会存在数据安全和隐私保护风险。企业和个人的数据中蕴含着商业秘密，需要加以保护。第三，财政系统越智能，财政管理人员对系统的依赖性越强，一旦出现宕机，就可能会导致业务停摆，存在安全隐患。算法越精准，算法歧视就越发隐蔽，财政的公平性可能难以保证。

最后，数智财政建设需要应对“术”的革新与“道”的挑战。在技术应用上，数智技术可以帮助财政部门提高财政资金配置效率、税收征管能力、风险监管手段，全流程提高财政治理效能。但是，随着通用人工智能技术的跨越式发展，人机协同财政治理成为可能，这就需要思考如何有效引导机器与人类劳动互补，而非人工智能替代人类劳动。真正实现人工智能助力人类社会蓬勃发展，而非让反应速度在微秒级的人工智能，将反应速度在毫秒级的人类视为效率的阻碍。在新技术应用的同时，对财政管理人员的专业素质和技术能力提出了更高的要求，也必然要求财政流程优化和组织变革以适应新的技术条件。

应对策略

随着全球发展进入数字经济时代，数据已成为新型生产要素，这已成为共识。财政作为国家治理的重要组成部分，需积极采取行动，推动数智财政发展，以撬动经济社会数智化转型。这就需要我们采取有效策略，应对当前数智财政建设面临的挑战。

首先，数智财政建设需要加强顶层设计和法治保障。国家层面及时制定数智财政发展战略规划，完善数据和算法安全立法在财政领域的实施细则，为数据采集、共享和应用提供法律保障。深化财政数据治理与平台建设，建设统一的公共资源数据池，建立数据协调与治理机制。增强财政数据安全保障能力，推动数据加密、隐私计算等技术应用。注重财政系统数智能力提升和人才培养，构建一支懂财政业务也懂数智技术的复合型人才队伍。以数智财政建设为契机，推动财政部门业务流程再造和组织结构优化，构建敏捷高效的财政治理体系以适应数智时代要求。

其次，数智财政建设需要积极发挥利益相关主体的作用。政府搭建平台，企业提供技术支撑，科研机构进行技术支持，人民群众可以提供监督和建议，共同推动数智财政建设步伐，培育推出数智化转型的良好生态。利益相关者参与数智财政建设，可以强化财政监督。特别是需要注重发挥人民群众的作用，从信息接受者转变为监督和建议者。由财政部、国家数据局等监管部门，以及人大财经委委员、专家学者、群众代表等，对财政算法进行事前听证、事中评估、事后问责，定期对财政算法进行公开质询，避免技术“自说自话”。让技术的锋芒始终指向公共财政、人民财政，数智财政建设才能够真正服务于人民利益，财政资金真正取之于民，用之于民，真正把钱花在刀刃上。

最后，数智财政建设需重视技术伦理与伦理审查。在应用数智技术时，财政部门应当严格遵守数据采集、存储和使用的法律法规，符合道德准则。在开发算法时，平衡技术与伦理要求。注重算法的透明度和可解释性。确保财政政策过程和算法对政府内部与外部相关利益者保持足够的透明度。财政部门应当努力提供能够被群众理解的技术说明，并通过官方网站、新闻媒体等公开渠道进行宣传。在数智财政建设过程中，采取分阶段实施、逐步推进的方式，分担成本和风险，让财政部门内部和外部监督者都能够逐步适应变化，避免技术复杂性带来的风险。数智财政建设的要义，不是让技术更强大，而是让技术更谦逊，通过制度性安排，把技术的自反性转化为适应性，在效率与安全、技术与伦理之间找到动态平衡。

本文选自2025 年度中央党校(国家行政学院)校(院)级科研项目阶段性成果。

（吴茵  中央党校（国家行政学院）经济学教研部）